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„Ja, natürlich hat es einen Kontrollverlust gegeben.“

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UDO DI FABIO ÜBER DIE GRENZEN DES „WIR SCHAFFEN DAS“, DEN KONTROLLVERLUST DES STAATES, DIE REALIÄT VON GRENZEN IN EUROPA UND DIE VERGIFTETE DISKUSSION ÜBER DIE FLÜCHTLINGSKRISE
 
 
Der ehemalige Richter am Bundesverfassungsgericht Udo di Fabio gehört zu den am höchsten angesehenen Juristen in Deutschland. Im Herbst 2015 verfasste er im Auftrag der Bayerischen Staatsregierung ein Gutachten über die Verantwortlichkeiten an der deutschen Grenze. Seine Überzeugung: Wir müssen Probleme klar benennen, einen offenen Diskurs führen und im Rahmen unserer Gesetze handeln. „Wir können viel mehr schaffen als wir denken, aber alles kann niemand schaffen.“
 
 
Prof. di Fabio, wir beginnen mit einem Tweet. 25. August 2015. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge twittert: „Das Dublin-Verfahren für syrische Flüchtlinge ist ausgesetzt“. Was geht Ihnen als Staatsrechtler in dem Moment durch den Kopf?

 
Als Staatsrechtler denke ich, dass das im Rahmen des gesetzlichen Gestaltungsspielraumes lag. Dass die Bundesregierung in dem Augenblick ihre humanitäre Schutzverantwortung in dieser Art und Weise ausüben wollte. Das ist für den Juristen etwas, das man hinnimmt und nicht dramatisieren würde.
 
Was heißt das konkret?
 
Dublin Verfahren aussetzen bedeutet, dass sich die Bundesrepublik Deutschland möglicherweise für zuständig erklärt für Verfahren, die nach dem Dublin Abkommen nicht in ihrer Zuständigkeit liegen.
 
Die Regelzuständigkeit ist die, dass derjenige, der eine EU-Außengrenze als Mitgliedsstaat unterhält, dass er dort Grenzsicherung betreibt, dass er dort Asylsuchende oder Flüchtlinge aufnimmt, unterbringt und in einem Verfahren das Thema behandelt.
 
 
Die Nachricht des BAMF hat sich dann über die sozialen Medien ganz ganz schnell verbreitet. Bis nach Griechenland. Die Botschaft, die die Menschen verstanden haben, ist: Jetzt nimmt Deutschland Flüchtlinge auf.
 
Ja, das kann so sein. Im Nachgang haben manche Politiker gesagt: Deutschland hatte ein rendez-vous mit der Globalisierung. Diejenigen, die glaubten, man könne hermetisch Grenzen schließen und das noch allein in nationaler Verantwortung, die hatten gewiss ein rendez-vous mit der Globalisierung. Aber auch die anderen, die meinten, mit einer großherzigen Grenzöffnung drückende Probleme lösen zu können, hatten ein rendez-vous mit der Globalisierung: Weil durch soziale Netzwerke praktisch 1:1 die Information über die tatsächliche Rechtslage hinaus zu einer Botschaft uminterpretiert wurde und damit etwas in Bewegung gesetzt hat, das man so nicht vorausgesehen hat. Man wollte ein konkretes Problem lösen und hat die Anreizwirkung, die so etwas hat, unterschätzt.
 
Ist das nicht ein Offenbarungseid: Wir werden hier nicht fertig mit dem, wie wir normalerweise vorgehen und deshalb setzen wir das Verfahren erst einmal außer Kraft?
 
Die Politik war, humanitäre Schutzverantwortung zu übernehmen und Menschen nicht auf der Balkanroute in unklaren Verhältnissen oder gar in Gefährdungslagen zu lassen. Das entscheidet jeder Staat souverän. Auch die Europäisierung der Asylpolitik, die gemeinsamen Asylpolitik steht dem eben nicht entgegen. Wir haben eine geteilte Kompetenzverantwortung. Die ist in einer Krisensituation schwer zu vermitteln medial, sie ist aber auch praktisch schwer umzusetzen, weil eine Einzelaktion Folgewirkungen hat, die andere Staaten unter Zugzwang bringen. Das gilt sowohl für den einen, der eine Grenze schließt, als auch für den anderen, der eine Grenze öffnet.
 
 
„Wir schaffen das!“
 
 
Einige Tage später, 31. August, sagt Bundeskanzlerin Merkel in einer Pressekonferenz: „Wir schaffen das!“ Wie hat dieser Satz auf Sie gewirkt?
 
Also, dass man als Repräsentant eines so erfolgreichen Staates wie die Bundesrepublik ein positives Signal setzt, das ist positiv. Nur muss man zugleich sagen, was man schafft und wie man sich Vorkehrungen gegen drohende Kontrollverluste vorstellt. Wenn man das eine sagt und das andere ausbleibt, dann werden manche Beobachter nervös. Denn klar ist: Wir können viel mehr schaffen als wir denken, aber alles kann niemand schaffen.
 
Es gab viel Kritik an diesem Satz. Einige Tage später sagte die Kanzlerin: „Wenn wir jetzt anfangen, uns noch entschuldigen zu müssen dafür, dass wir in Notsituationen ein freundliches Gesicht zeigen, dann ist das nicht mein Land.“ Dieses „dann ist das nicht mein Land“ – Hajo Schumacher hat uns im Interview gesagt, da sei durchaus ein Moment des Monarchischen drin.
 
Als ich 10 Jahre Richter in Karlsruhe war, man darf ja nur 12 Jahre Richter sein, die Amtszeit ist begrenzt, als ich 10 Jahre in Karlsruhe war, da hatte ich mich so eingelebt, dass ich irgendwann mal bei einem anstößigen Verhalten eines der Beteiligten gedacht habe: „Nicht in meinem Gerichtssaal“. Und als ich das dachte, habe ich mich zur Ordnung gerufen und gesagt: Das ist nicht mein Gerichtssaal. Aber 10 Jahre sind eine Zeit, wo man sich doch sehr stark identifiziert mit der Institution, dem Amt. Und deshalb ist die Frage, wie lange sollte man eigentlich in einem solchen Amt sein, für Verfassungsrichter klar beantwortet. 12 Jahre und nicht länger. Vielleicht entsteht da so eine Art Regierungshybris – die ich gar nicht jetzt moralisch als Vorwurf machen würde, weil das fast ein Automatismus ist.
 
Das heißt, Sie sind für eine begrenzte Amtszeit des Bundeskanzlers.
 
Ja. Zwingend ist das nicht, aber andere große Demokratien kennen solche Begrenzungen.
 
 
Ich möchte dieses Motiv „alternativlos“ der Bundeskanzlerin noch einmal als Chiffre verstehen für einen Diskurs in Deutschland, der sich nach jenem Herbst 2015 stark verändert hat meiner Wahrnehmung nach. Plötzlich scheinen Meinungen unversöhnlich gegenüber zu stehen. Es wird immer schwieriger, eine sachliche Diskussion zu führen. Ist es nicht gefährlich für unser Land, wenn wir verlernen, vernünftig miteinander zu diskutieren?
 
Ja, das ist in der Tat eine der Beobachtungen, die Sorgen bereitet haben im Herbst 2015: dass die Debatte sehr stark moralisiert wurde von der einen Seite, die die humanitäre Schutzverantwortung in der Form, die die Bundesregierung gewählt hat, als die einzig mögliche christliche Form ins Schaufenster gestellt haben. Und dass die andere Seite dramatisiert hat und getan hat, als würde die Demokratie, die Staatlichkeit der Bundesrepublik zur Disposition gestellt oder ein Attentat auf die Mehrheit der Bevölkerung verübt. Das hat eine politische Diskussion verkantet, anstatt sie gangbar zu machen, damit man zu praktischen, pragmatischen Lösungen kommt.
 
Pragmatische Lösungen sind dann interessanterweise im europäischen Verbund gelungen, obwohl konfrontativ. Man hat da nicht so zusammen gearbeitet, wie wir das eigentlich europäisch erwarten würden. Und dennoch haben sowohl die Linie der Bundesregierung, als auch die neu-österreichische Linie der Balkanschließung zusammengewirkt und die Lage beruhigt und stabilisiert. Auch das Türkei-Abkommen hat die Lage mit stabilisiert, ohne Frage.
 
 
„Wenn ein System im Großen nicht funktioniert, dann ist es sehr schwer im Kleinen Recht zu sprechen.“
 
 
Sie haben in Ihrem Gutachten geschrieben, die Umsetzung von Asylverfahren in EU-Ländern, beispielsweise Griechenland, sei nicht ideal gewesen. Schauen wir auf unser Land: Es gab ja ein Urteil eines Richters, der einen Schlepper laufen ließ, weil er argumentierte: Das Grenzregime funktionierte in Deutschland nicht und insofern könne man dem Schlepper auch nichts vorwerfen. Wie sehen Sie eine solche Argumentation?
 
Ob sie rechtlich tragfähig ist, weiß ich nicht. Aber das ist natürlich ein Stück juristische Verzweiflung: Wenn ein System im Großen nicht funktioniert, dann ist es sehr schwer, im Kleinen Recht zu sprechen und Gerechtigkeit walten zu lassen.
 
Wir haben es erlebt, dass das Dublin-Übereinkommen und die Idee der Außengrenzsicherung in nationaler Verantwortung, dass das eigentlich von vornerein nur begrenzt funktioniert hat. In Ländern wie Spanien hat es funktioniert. Spanien hat eigene neue Konzepte entwickelt, die wir jetzt zum Teil versuchen zu kopieren. Etwa die Kooperation mit marokkanischen Behörden, gemeinsame Grenzsicherung von marokkanischen und spanischen Beamten. Das hat zu einer Entschärfung der Situation dort geführt. Wir haben aber auch erlebt, dass Gründungsmitgliedsstaaten wie Italien lange Zeit Flüchtlinge durchgewunken haben. Sie sind ihrer Registrierungspflicht nicht nachgekommen, deshalb haben Länder wie Deutschland oder Schweden unglaublich viele Verfahren zu bearbeiten gehabt, obwohl sie ja über keine für die Migration relevanten Außengrenzen verfügen.
 
Wir haben gerade über die Schwierigkeit gesprochen, einen Diskurs über die Flüchtlingskrise zu führen. Offenbar war da ein Vertrauensverlust bei einem Großteil der Bevölkerung darüber, was die Bundesregierung in dieser Krisensituation tut. Aber den Medien gegenüber. Stichwort: „Lügenpresse“.
 
Es ist ein Stück weit Verbitterung entstanden, bis hinein ins bürgerliche Lager. Man kann heute ja erleben, dass ein Teil des Rechtspopulismus von einer Welle der Zustimmung getragen wird. Das ist, glaube ich, ein Resultat der Migrationskrise des vergangenen Herbstes. Und auch ein Resultat der Medien, die die humanitäre Schutzverantwortung in den Vordergrund gestellt haben. Die Partei ergriffen haben, ohne dass medial jemand dagewesen wäre, eine Zeitung, ein Fernsehsender, der eine Gegenposition in einer respektablen Weise vertreten hätte. Das ist auch eine Erfahrung, die bei manchen Menschen den unzutreffenden Eindruck einer gelenkten medialen Welt gezeigt hat.
 
 
„Gesinnungsethik ernst zu nehmen, heißt aber auch immer: Verantwortungsethik mitzudenken.“
 
 
Anfang September sehen wir Bilder aus Budapest. Flüchtlinge, die dort am Bahnhof stehen unter erbärmlichen Bedingungen. Sie rufen „Germany, Germany“, sie rufen „Merkel, Merkel“. Als Sie das im Fernsehen gesehen haben, was ist Ihnen da durch den Kopf gegangen?
 
Das sind Bilder, die jeden Menschen, der ein Herz hat, ansprechen und eine Welle der Hilfsbereitschaft auslösen, die ja auch durch das ganze Land gegangen ist. Das ist das eine. Das andere ist, dass man, wenn man über die Bilder hinausdenkt und an politische Folgewirkungen denkt, dass man sich fragt, bekommt man jetzt auch ein Anreizsystem, weil solche Bilder auch in andere Länder übertragen werden? (Die Bilder) werden auch zum Geschäftsmodell von Schlepperbanden. Die verkaufen den Menschen nicht irgendeine Reiseroute ins Nirgendwo, sondern sie verkaufen eine Legalitätsperspektive. Und ohne diese Legalitätsperspektive überlegt sich auch ein nüchtern kalkulierender Mensch, selbst wenn er in einer Notlage ist, wie viel Geld wende ich auf. Das muss man eben mit berücksichtigen.
 
Deshalb: Hilfsbereitschaft, christliches Gebot der Nächstenliebe, das ist das eine. Gesinnungsethik ernst zu nehmen, heißt aber auch immer: Verantwortungsethik mitzudenken. Sonst wird die Gesinnungsethik auf Dauer keinen Erfolg haben.
 
 
Kanzlerin Merkel entschied mit Bundeskanzler Feymann aus Österreich und Ministerpräsident Orban aus Ungarn, die Flüchtlinge von Budapest aus nach Deutschland zu bringen. Fanden Sie das in der Situation richtig oder falsch?
 
Das kann man schwer beurteilen, weil wir die internen Situationen nicht kannten. Ich fand es jedenfalls überstürzt.
 
Was ist eigentlich die richtige Wortwahl: Hat die Kanzlerin da die Grenze geöffnet oder hat sie sie nicht geschlossen?
 
Nach dem Asylgesetz war die Grenze für bestimmte Personengruppen geschlossen und jene Personen mussten zurückgewiesen werden. Man darf nicht vergessen, dass, wer auf dem Landweg nach Deutschland kommt, letztlich aus einem sicheren Drittstaat kommt. Rechtlich gesehen war die Grenze geschlossen.
 
 
„Ja, natürlich hat es einen Kontrollverlust gegeben.“
 
 
Sie stellen in ihrem Gutachten für die Bayerische Staatsregierung unter anderem fest, dass eine Rechtspflicht des Bundes, namentlich der Bundesregierung bestehe, darauf hinzuwirken, eine funktionsfähige, vertragsgemäße europäische Grenzsicherung wiederherzustellen. Erklären Sie uns doch das bitte.
 
Im föderalen Verhältnis zwischen Bund und Ländern hat nur der Bund die Kompetenz der Grenzsicherung. Das heißt, die Bayern konnten nicht ihre Polizei einsetzen um auf eigene Faust die Grenze zu sichern. Der Punkt ist nur, dass die Konsequenzen einer Grenzöffnung durch Länder und Gemeinden zu tragen sind. Und zwar ganz unmittelbar und in einer rechtlich hoch verdichteten Weise. Also die menschenwürdige Unterbringung derjenigen, die als Schutzsuche ins Land kamen. Das obliegt den Ländern und wenn sie das nicht leisten, dann verstoßen sie gegen das Recht, möglicherweise gegen die Verfassung. Deshalb war die Frage Bayerns: Wie lange kann der unkontrollierte Zuzug, der ja tatsächlich keine Grenzkontrollen vorsah, sondern einfach durchgewunken hat, wie lange kann der betrieben werden, ohne dass die föderale Verantwortung der Länder nicht mehr wahrgenommen werden kann. Oder mit einer Destabilisierung des politischen und rechtlichen Systems in Deutschland zu rechnen ist.
 
Hat die Bundesregierung in dieser Situation ihre Pflicht getan und die Grenzen gesichert oder hat sie das nicht getan?
 
Die Entscheidung, die Grenzen aus humanitären Gründen zu öffnen, kann man beim besten Willen nicht als Pflichtverletzung im föderalen Verhältnis verstehen. Nur: Das Offenhalten der Grenzen über einen Zeitraum von Monaten hinweg hat diesen Verdacht bereits nahegelegt.
 
Politisch hat Seehofer einfacher argumentiert. Er hat von einem Kontrollverlust gesprochen, er hat daraus ein Staatsversagen abgeleitet, er sprach gar von der Herrschaft des Unrechts.
 
Kontrollverlust: Ja, natürlich hat es einen Kontrollverlust gegeben, wenn Menschen unregistriert und ohne Visum oder Personalkontrolle ins Land kommen. Natürlich ist das ein Kontrollverlust. Ob der Kontrollverlust bereits ein Staatsversagen war, darüber kann man streiten. Aber eine Herrschaft des Unrechts war es auf gar keinen Fall.
 
 
Was heißt eigentlich „Grenze“ innerhalb Europas?
 
Ich habe vor 10 Jahren in einem rechtswissenschaftlichen Vortrag gesagt, das Konzept Europas sei es, die Grenzen zu invisibilisieren. Das heißt, unsichtbar zu machen. Und das ist so geschehen und führt dann aber zu einer großen Überraschung beim Publikum, wenn irgendjemand die Grenzen wieder sichert. Die Grenzen bestehen nach wie vor. Das Schengen-Abkommen ist ein Abkommen, wo die Mitgliedstaaten auf Personenkontrollen an den fortbestehenden Staatsgrenzen verzichten. Und wie wir gesehen haben: Sie können vorübergehend, auch über einen relativ langen Zeitraum, diese Personenkontrollen wieder einführen.
 
Ich glaube, das europäische Schengen- und Dublinsystem ist ein Schönwetter-System. Wenn wenige Menschen kommen, dann funktioniert das. Mehr oder minder. Besonders gut hat es auch da übrigens nicht funktioniert. Wenn aber ein Massenzustrom einsetzt, dann funktioniert dieses System einfach nicht mehr.
 
 
Wir haben ein Asylrecht, wir wollen Flüchtlingen Asyl gewähren, aber offenbar verlassen wir uns dabei auch auf eine ganze Reihe von Ländern, die Asylbewerber nicht so behandeln würden, wie wir es nach unseren Ansprüchen tun würden. Zum Beispiel die Türkei, zum Beispiel Staaten Nordafrikas.
 
Ja. Aber Außenpolitik ist die Kunst des Möglichen und nicht die Durchsetzung moralischer Prinzipien. Globalisierung begreifen heißt, wir können nicht alles gestalten.
 
Wer Kontrolle über solche unüberschaubaren Räume wie Nordafrika oder den Nahen Osten irgendwie erlangen möchte, der braucht Ansprechpartner. Das ist kein Plädoyer dafür, dass wir uns blind machen für die demokratischen Verhältnisse, gerade in einem so wichtigen Land wie der Türkei. Das ist damit überhaupt nicht gesagt. Aber Politik bedeutet: Wir schließen eine Übereinkunft und wir streiten diplomatisch dafür, dass sie auch funktioniert. Und gleichzeitig üben wir unseren Einfluss aus, dass in der Türkei der Weg zur Demokratie und Meinungsfreiheit wieder etwas stärker begangen wird. Das eine schließt das andere nicht aus. Wenn wir mit einem moralischen Rigorismus an dieser Stelle kommen, machen wir Europa ein Stück weit nur handlungsunfähig.
 
Was haben Sie im vergangenen Jahr über Europa gelernt?
 
Europa ist in einer Krise. Wir müssen um dieses Europa kämpfen. Aber wir müssen dieses Europa auch ehrlicher machen. Es ist allzu viel immer wieder an Schönheiten ins Schaufenster gestellt worden und den Menschen und auch den Staaten ist nicht hinreichend gesagt worden: Leute, jede Gemeinschaft erfordert auch Anstrengung. Und Selbstdisziplinierung. Da müssen wir ran gehen. Dieses Europa muss rekonstruiert werden.
 
 
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